L’antiriciclaggio nei comuni: interessi privati, raramente leciti

11 Giugno 2017, di Giovanni Falcone

Se dovessi sintetizzare una casistica o ancora meglio una graduatoria,  afferente alle modalità di infiltrazione criminale nell’azione amministrativa della Pubblica amministrazione, secondo la mia personale esperienza[1] nell’azione di contrasto alla “criminalità organizzata” , ai primi posti metterei:

  1. La “Turbata libertà degli incanti”, meglio nota come Turbativa d’asta di cui all’articolo 353 e 353 bis del Codice penale attraverso l’esercizio o il ricorso ad azioni violente verso imprese concorrenti sul territorio ovvero, in alternativa, elargizione di doni, promesse, collusionio altri mezzi fraudolenti[2];
  2. Il “Nolo a freddo della criminalità organizzata” , utilizzato da aziende aggiudicatrici di appalti e/o servizi pubblici;
  3. Utilizzo di “prestanomi” nelle competizioni politiche locali e/o nazionali, attraverso i quali fare eleggere propri rappresentanti politici sul territorio e perorare interessi contigui alla criminalità organizzata, attraverso una forma di condizionamento occulta dell’azione amministrativa.

Delle tre fattispecie sommariamente descritte, credo che la più subdola e difficile da scoprire sia proprio l’ultima, soprattutto nei grandi centri urbani.

Attraverso qualche esempio cercherò di essere più chiaro.

  1. Turbativa d’asta

Quando si ha consapevolezza di un certo “monopolio di fatto” sul territorio nell’esercizio di determinate attività economica appaltate o affidate in concessione dalla Pubblica amministrazione, a beneficio di elementi appartenenti o contigui alla criminalità organizzata, la Stazione appaltante, laddove intenzionata ad uscire da questa “palude” deve avere cura di prevedere nel “disciplinare” di non procedere all’aggiudicazione in presenza di una sola offerta ovvero inferiore a tre – ex art.55, comma 4 del D.lgs 163/2006.

Se, a fronte di una “base d’asta ragionevole” ai prezzi di mercato, opportunamente promossa sulla stampa locale, nazionale od europea – secondo l’importo e le procedure di pubblicizzazione previste – la gara pubblica dovesse andare deserta ovvero, l’unica busta pervenuta fa capo ai “soliti noti”, la Stazione appaltante annulla la gara senza procedere ad alcuna aggiudicazione.

L’esercizio di questa facoltà è gravata da uno specifico e penetrante onere motivazionale che, nel superiore interesse della pubblica amministrazione – non solo economica –  faccia ritenere l’opportunità di non procedere ad alcuna aggiudicazione.

Insomma, per farla breve, il divieto di aggiudicazione in presenza di una sola od offerte limitate va motivato (Tar Piemonte, II Sezione, Sentenza n.449 del 14 marzo 2014).

Caso concreto

L’episodio più eclatante l’ho vissuto in terra di Calabria quando, nella veste di Comandante della Sezione Investigativa Criminalità Organizzata, sentii, come “persona informata sui fatti”, un anziano imprenditore turistico, più volte minacciato dal partecipare ad un appalto pubblico per la gestione di un Resort nel crotonese del valore di svariati miliardi delle vecchie lire, per il quale, in presenza di una sola offerta, venne aggiudicato al primo raddoppio dell’unica offerta pervenuta sulla base d’asta per circa cento milioni.

Alla mia domanda circa alcuni dettagli sulla denuncia dallo stesso presentata, questi mi rispose: “Capitano, sono arrivato a 75 anni , che mi possono fare: mi ammazzano! Lo facessero, c’è chi muore in modo naturale e chi no, io non ho paura”.

Grazie ad una serie di riscontri effettuati successivamente, l’aggiudicazione venne annullata ed eseguite alcune misure cautelari nei confronti degli stessi aggiudicatari in prima facie dei personaggi coinvolti.

  1. Nolo a freddo della “C.O.”

L’approvvigionamento di beni e servizi e la realizzazione di grandi opere da parte della pubblica amministrazione, ha spesso rappresentato, nel tempo, uno dei canali preferiti per la commistione di interessi “pubblico/privato”, non sempre trasparenti e meno che mai leciti.

Le vicende di “tangentopoli” ci hanno illustrato alcuni meccanismi perversi di intreccio fra economia e politica, che l’Autorità Giudiziaria e, ancor prima la stessa società civile, hanno abbondantemente condannato. In questo quadro, le organizzazioni e/o imprese in odore di mafia, penso ancora oggi e non solo nel Mezzogiorno d’Italia, con l’intento di raggiungere gli stessi obiettivi ove, pur senza apparire, spesso riescono ad infiltrarsi, di fatto, se non nella fase formale della aggiudicazione, in quella materiale della realizzazione di opere pubbliche per svariati miliardi.

Agli inizi degli anni ’90, con la legge 19 marzo 1990, nr.55 (1), furono migliorati alcuni meccanismi nelle procedure di concessione degli appalti nella pubblica amministrazione, allo scopo di contenere, con maggiore efficacia, la recrudescenza mafiosa.

Per meglio chiarire il concetto, riporto una breve sintesi degli accorgimenti normativi all’epoca introdotti:

  • la presentazione di offerte o la partecipazione a gare per gli appalti di opere o lavori pubblici erano riservate a soggetti giuridici iscritti all’Albo Nazionale dei Costruttori;
  • le opere da subappaltare o da affidare a cottimo, ivi compresi gli impianti e i lavori speciali, non potevano superare il 40% dell’importo netto di aggiudicazione;
  • nei confronti dell’impresa affidataria del subappalto o del cottimo non dovevano sussistere alcuno dei divieti che sono posti a carico di coloro ai quali sia stata applicata una misura definitiva di prevenzione (le c.d. misure di prevenzione di carattere personale ex legge nr.1423/1956, quali divieto e/o obbligo di soggiorno, sorveglianza speciale). Le opere da subappaltare dovevano essere già state indicate dall’appaltatore all’atto della presentazione dell’offerta;
  • in presenza di opere superiori a determinati importi, l’impresa appaltatrice e/o subappaltatrice, era tenuta alla presentazione di apposita certificazione antimafia;
  • il regime autorizzatorio relativo al subappalto e cottimo era esteso anche ai subcontratti di nolo a caldo e a quelli similari che prevedevano l’impiego della manodopera da parte dell’impresa affidataria.

Ciò detto, una volta aggiudicata la realizzazione della grande opera pubblica, nella generalità dei casi ad aziende del nord Italia, quasi in concomitanza all’apertura dei cantieri, la maggior parte degli impianti e macchinari necessari, vengono abitualmente forniti da piccole e/o medie imprese locali (mi riferisco alle pale meccaniche utilizzate per il movimento terra, alle gru, alle grosse betoniere, impianti di calcestruzzo etc.), spesso contigue, queste ultime, ad associazioni mafiose o comunque impresentabili in una gara pubblica.

L’espediente utilizzato, è, per l’appunto, il “nolo a freddo”, ovvero noleggiare il macchinario e/o l’impianto senza l’operaio addetto, per il quale la stessa normativa non prevedeva e non mi risulta che lo preveda ora,  alcun particolare adempimento in termini di certificazione antimafia. Il dipendente, gruista (o altro operaio specializzato nella conduzione del costoso macchinario e già dipendente della impresa locale), con l’avvio del contratto di noleggio con l’azienda aggiudicataria della grande opera pubblica (peraltro supervalutato, onde includere la c.d vigilanza di cantiere), viene “licenziato” per essere, guarda caso, contestualmente “assunto” dall’impresa aggiudicataria dei lavori, realizzando in tal modo, nei fatti, un “nolo a caldo”, in evidente elusione dai rigori della norma.

In una particolare occasione, nel corso di una indagine ricordo di aver evidenziato e, in qualche misura, stigmatizzato l’aggiramento della normativa all’amministratore di una importante società di capitali, vincitrice dell’appalto e che aveva peraltro già realizzato diverse strutture portuali sulla costa calabrese, il quale, al riguardo, grosso modo ebbe a riferirmi:

Egregio Comandante, io sono un imprenditore che per lavorare devo preoccuparmi soprattutto della sicurezza del cantiere. Questo stratagemma che lei ha scoperto mi consente, nel rispetto della norma, di raggiungere questo fondamentale obiettivo. Se non voglio le bombe, visto che non ho difese, devo accettare queste condizioni che negli anni, mi hanno comunque permesso di realizzare grandissime opere”.

Di fronte a tale eloquente e disarmante risposta, provai un enorme disagio accompagnato da una profonda amarezza che, a distanza di alcuni  decenni non riesco ancora a dimenticare. Potrebbe anche trattarsi di una riflessione esagerata e superata dai tempi, nel qual caso sarei il primo a rallegrarmene, ma l’esperienza mi suggerisce che, trattandosi di un settore ad altissimo rischio, le cautele non sono mai eccessive. Forse sono stato noioso, ma in modo semplice ho voluto raccontare uno dei tanti episodi direttamente vissuti che, più di altri, ancora adesso ed a distanza di tanti anni mi provocano sgomento, ponendomi allo stesso tempo un interrogativo: “Con la mafia dobbiamo convivere? se la risposta è no, come credo fermamente, chiediamoci cosa fare per evitare il perpetuarsi del fenomeno, cominciando a creare le condizioni ideali perché possa crescere l’imprenditoria locale, possibilmente quella sana.”

Con questo auspicio concludo questo mio ragionamento, rispondendo, sia pure virtualmente, a qualcuno che in  passato ha detto o semplicemente pensato che “con la mafia dobbiamo convivere”.

  1. “Prestanome” alle elezioni locali o nazionali

In questo, un grande sforzo di trasparenza dovrebbe essere svolto dai Partiti sul territorio per la selezione della classe dirigente.

Candidare soggetti senza “arte né parte”, che non abbiano già dato prova nella società civile di un percorso formativo adeguato e maturate esperienze lavorative, dovrebbe rappresentare un handicap non da poco.

La recente Riforma della Pubblica amministrazione, i criteri di efficienza e trasparenza introdotti dovrebbe ridurre significativamente questi rischi, comunque potenziali, a prescindere.

Chi vivrà, vedrà!

 

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[1] Quale Comandante di un Reparto di 120 uomini deputato al contrasto della criminalità organizzata in terra di Calabria – SICO – (1988/1993)

[2] Dottrina e giurisprudenza hanno cercato di definire le singole modalità di condotta individuate dalle due norme. Secondo le definizioni enucleate, per “violenza” dovrebbe intendersi una forma di coartazione della volontà ottenuta attraverso pressioni sulla vittima, mentre la “minaccia” consisterebbe in un’attività intimidatoria tesa a prospettare l’imminenza di un danno futuro perpetrato dall’agente e di forza tale da imporre un determinato tipo di comportamento; “doni” sarebbero invece le offerte di cose mobili a titolo gratuito, mentre le “promesse” consisterebbero nell’assunzione di un impegno, da parte dell’agente, di remunerare con un corrispettivo il comportamento desiderato, qualora questo fosse effettivamente posto in essere. Infine, la collusione dovrebbe essere intesa come un accordo clandestino diretto a influire sul normale svolgimento delle offerte, mentre il mezzo fraudolento consisterebbe in qualsiasi artificio, inganno o menzogna concretamente idoneo a conseguire l’evento del reato, che si configura non soltanto in presenza di un danno immediato ed effettivo, ma anche di un danno mediato e potenziale, dato che la fattispecie prevista dall’art. 353 si qualifica come reato di pericolo: Cass., Sez. VI, 17 luglio 1998, n. 8443; per la definizione delle singole modalità di condotta, cfr. Fiandaca G., Musco E., Diritto penale, parte speciale, vol. 1, Zanichelli, Bologna, 2012.

 

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